A 30 años de la LOAPA

IÑAKI ANASAGASTI

La Ley Orgánica de Armonización del Proceso Autonómico fue una ley orgánica aprobada por las Cortes Generales el 30 de julio de 1982 merced a un pacto suscrito entre el PSOE y la UCD.

El Gobierno vasco, la Generalitat de Catalunya, CiU y Partido Nacionalista Vasco contestaron con la presentación de un recurso de inconstitucionalidad por considerar que los Estatutos, normas integrantes del bloque de constitucionalidad, no podían estar limitados por una ley estatal.

Eran aquellos años de extraordinaria agitación política y de asesinatos continuos de ETA. En 1980, casi cien. Pero también de poner en pie un estado autonómico y de transferir poder desde la administración central a ese nuevo invento que se iba haciendo paso a paso y a golpe de coyuntura.

En 1975 muere Franco. En 1976 empieza débilmente la transición. En junio de 1977 se celebran las primeras elecciones democráticas. En 1978 se forma el Consejo General Vasco y se aprueba la Constitución que hablaba de nacionalidades y regiones. En 1979 se aprueba el Estatuto de Gernika y vuelve el lehendakari Leizaola del exilio. En 1980 se elige el primer Parlamento Vasco de la historia y Carlos Garaikoetxea es elegido lehendakari. El 23 de febrero de 1981 se produce el golpe de Estado de Tejero y se aprueba la LOAPA.

Café para todos ¿Por qué?

Al inicio de la transición política, en el Estado español, solo había dos demandas de autogobierno claras y acreditadas. La catalana y la vasca. La gallega no tenía por detrás un partido nacionalista gallego fuerte que reivindicara que en junio de 1936 Galicia había plebiscitado su Estatuto. De ahí que a pesar de esto, las tres nacionalidades, las tres naciones que en tiempos de la República habían accedido a la autonomía, se les nombrara como «nacionalidades históricas» siendo su vía de acceso a la autonomía distinta a lo que se consideraron regiones. Nadie en su sano juicio aquellos años hubiera pensado que Murcia y mucho menos Madrid iban a ser autonomías con parlamento, tribunal, televisión, himno y bandera. Nadie. Absolutamente nadie. No existía semejante demanda y su identidad estaba implícita en la española. En todo caso se buscaba una mera descentralización administrativa como le dijo Felipe González a Xabier Arzalluz sobre Andalucía. «Andalucía puede funcionar con una mancomunidad de diputaciones. Ni Cádiz ni Huelva ni Almería ni Córdoba ni Málaga pueden ver a Sevilla. ¿Para qué vamos a complicarnos la vida?», le dijo. Y era verdad. Pero aquí, como en todo, saltó la liebre de la política de partido y aprovechando la debilidad de Suárez y el referéndum andaluz elevaron el listón y se equipararon a las históricas a pesar de haber tenido que hacer un auténtico fraude electoral ya que Almería no votó la autonomía andaluza. Pero el fin justificaba los medios. Debilitar a Suárez.

La clave nos la dio el exministro de Defensa y expresidente de Castilla-La Mancha, José Bono, cuando le invité a presentar en 2010 mi libro Extraños en Madrid. Dijo esta evidencia: «Lo del café para todos fue un error que sin embargo se puede corregir». «El café para todos fue una salida pero no una solución. Se llegó a esa salida porque cuando acabó la dictadura el ejército no estaba dispuesto a que la Constitución reconociera el derecho al autogobierno del País Vasco y de Catalunya. Para evitar una posible sublevación se les dijo a los militares que lo mismo que se le iba a reconocer a vascos y catalanes, se reconocería también al resto mediante la formación de distintas comunidades autónomas». Ese fue al núcleo germinal de la LOAPA. Un ejército atacado por ETA, un nacionalismo democrático que llegaba al poder en 1980 y desde allí gobernaban un ejército golpista agazapado y queriendo poner en marcha las facultades que le daba el artículo 8 de la Constitución en relación a la unidad de España, una UCD rota en mil pedazos, un socialismo ansioso de llegar al poder pasando por todo, una situación económica delicada y un proceso autonómico que estaba yendo más allá de lo diseñado. Ese era el contexto.

Con este caldo de cultivo, en enero de 1981, el presidente del Gobierno Adolfo Suárez dimite de su cargo por presiones del rey al que no quería complacer para que nombrara al general Alfonso Armada como segundo jefe de estado mayor y en el Congreso se juntan dos golpes de Estado en ciernes. El llamado blando que quería un gobierno de concentración sin nacionalistas para reconducir el proceso, el llamado golpe de timón de Tarradellas, y el duro con Tejero y Milans del Bosch como máximos responsables, entre otros.

Las responsabilidades de este golpe palaciego no llegaron a ser penadas de manera legal. El juicio de Campamento fue un apaño para que no se tocara la trama civil y los encausados, pocos, no estuvieran mucho tiempo en la cárcel. Pero aquel intento, al que se le añadía el malestar de una parte de UCD, de AP y del PSOE en relación al proceso autonómico iniciado el año anterior, dio como resultado, y de la mano de UCD y del PSOE, una ley que pretendía embridar fundamentalmente a las nacionalidades históricas: la famosa LOAPA, que este mes de julio cumplirá treinta años.

CALVO SOTELO MANIOBRA

Leopoldo Calvo Sotelo, tras aquel infausto 23-F, fue elegido presidente del Gobierno, pero estaba muy debilitado fundamentalmente por la crisis de su propio partido y por el cúmulo de retos que tenía ante sí como el asunto de la colza, su intención de dar entrada a España en la OTAN, el terrorismo de ETA y el tratar de atajar cada día una fuga en su equipo. Y, a tal efecto, Calvo Sotelo se reunió con Xabier Arzalluz. Martín Villa, el verdadero impulsor de la LOAPA, junto al posteriormente asesinado Manuel Broseta y Marcelino Oreja, se reunieron en la finca Campanillas con Mario Fernández, Pedro Luis Uriarte y Marcos Vizcaya. Pero la posición de Xabier Arzalluz, antes del Alderdi Eguna de aquel año 1981, fue muy clara y así lo manifestó:

«Calvo Sotelo me propuso que nos sentáramos a estudiar una política de realizaciones de largo alcance. Por mi parte -dijo Xabier Arzalluz- le mostré mis recelos porque la experiencia con la UCD no ha sido positiva. Así le recordé cómo antes de la investidura tuvimos una entrevista con Martín Villa, Pérez Llorca y Pío Cabanillas, en la cual no conseguimos que los acuerdos ya cerrados en la Comisión Mixta de Transferencias, que aún no estaban formalizados, se garantizaran».

Las presiones del sector martinvillista, uno de los grupos más interesados dentro de UCD en que el tema de la LOAPA siguiera adelante, no salieron a relucir en la conversación que mantuvieron en Madrid Calvo Sotelo y Arzalluz, pero este sí indicó que «me parecía paradójico que este tema fuera dirigido, fundamentalmente, por un ministro cuyo punto de vista sobre las autonomías estaba demasiado claro. Pero esto es solo una anécdota comparada con el pacto UCD-PSOE. Lo que conocemos es únicamente la punta del iceberg, porque según se desprende de unas declaraciones que ha efectuado Txiki Benegas a la revista Cisneros, han llegado a negociar el cupo. Si también lo han negociado, ¿Qué pintamos aquí? Cuando en un tema vasco le dan la representatividad al PSOE, que en Madrid será oposición, pero aquí no es nada, y si el Concierto Económico es un acuerdo de gobierno a gobierno, qué pinta la representación del Gobierno vasco, si éste ya ha sido pactado entre dos partidos. De todas estas cuestiones deduzco que han pactado también la ley de régimen local y sospecho que han hablado de la modificación de la ley electoral que tiene como fin constituir un bipartidismo que elimine sobre todo del juego político a los partidos nacionalistas».

MARTÍN VILLA-MARIO FERNÁNDEZ

No se puede hablar de la LOAPA sin dejar de mencionar uno de sus hitos. El 21 de octubre de 1981, Martín Villa cometió uno de los mayores errores de su vida. Era ministro de Administración Territorial y le retó a Mario Fernández, que era consejero de Trabajo y presidente de la Comisión Mixta de Transferencias del Gobierno vasco, a un debate en televisión española que lo moderaría Joaquín Arozarena. En aquellos tiempos había mucha más democracia televisiva. Y Arozarena, en su informativo Al Cierre, les dio la palabra. En mala hora para el ministro, pues Mario Fernández se lo comió crudo. Aquello fue como el partido del Athletic con el Manchester.

Los dos interlocutores, como señaló Mario Fernández al terminar el diálogo, no lograron pasar del artículo segundo de la LOAPA y de la cuestión de su necesidad y justificación constitucional. El proyecto de ley era imprescindible para el Gobierno central, pero inconstitucional para el consejero vasco. Martín Villa se refirió con insistencia al «sinnúmero de ambigüedades» presentes en los estatutos ya vigentes, y dijo que se debían «al predominio del sentido político sobre el sentido común, en el momento de su elaboración. Esta circunstancia es explicable, en el caso del texto del de Gernika, por la actitud reticente de los vascos ante la Constitución».

Mario Fernández le replicó que el Gobierno autónomo comprendía la necesidad de interpretar ambigüedades en materia autonómica, pero negó que la LOAPA fuera el instrumento adecuado para conseguirlo.

A raíz de una alusión del consejero vasco al carácter pactado del Estatuto vasco, Martín Villa afirmó que esta era una ley orgánica que afectaba a todos los españoles, incluidos los vascos y defendió el derecho de los dos partidos mayoritarios, UCD y PSOE, a alcanzar compromisos que luego fueran convertidos en ley por las Cortes Generales, donde reside la soberanía. Dirigiéndose a su interlocutor y al Gobierno autónomo del que formaba parte, aventuró: «Quizá ustedes no se dan cuenta de esto». Puro estilo de la mafia.

Para Mario Fernández, en los casos citados se trataba de materias reconocidas expresamente por la Constitución, pero lo que pretendía la LOAPA era abrir otras posibilidades, ajenas a lo que establecía de forma expresa la ley fundamental, como en el caso de Sanidad.

En el momento de las conclusiones, Fernández apuntó que la LOAPA tendía a impedir a las comunidades autónomas el desarrollo de la legislación básica que les reconocía la Constitución, y dijo que Martín Villa no había sido capaz de indicar en qué artículo de aquélla se apoyaban lo artículos uno y dos de la ley. Este manifestó que el debate continuaría en el Parlamento, aunque estaba convencido de que los dos partidos mayoritarios, que pactaron la LOAPA, no admitirían enmiendas contrarias a los objetivos políticos que les guiaron, como cortar ambigüedades en los estatutos y reducir colisiones entre el Gobierno central y los autónomos.

LA LOAPA INCONSTITUCIONAL

Toda la lucha política de 1981, más la de 1982 dieron sus frutos porque la pelea ya no era solo con los vascos, sino también con los catalanes. El 14 de mayo de 1982, la Crida de la Solidaritat convocó una manifestación que logró una movilización en Barcelona de 350.000 personas.

La Crida había aglutinado en su entorno a todo el arco parlamentario en defensa de la lengua, de la cultura y de la nación catalana pero en las movilizaciones contra la LOAPA los socialistas catalanes no participaron.

Todas estas luchas y el ambiente creado dieron como resultado que el Tribunal Constitucional negara el 13 de agosto de 1983 el carácter orgánico y armonizador de la LOAPA, declarando inconstitucional 14 de los 38 artículos de dicha ley. Con la parte que se salvó del naufragio se aprobó, bajo mandato de Felipe González, la ley 12/1983 de 14 de octubre, llamada del Proceso Autonómico, pero desprovista de carácter armonizador y orgánico.

Fue una gran victoria política, pero el centralismo derrotado, se dijo a sí mismo: «Hemos perdido esta batalla, pero la LOAPA y su espíritu siguen vivos y los aplicaremos». Y si no, que se lo pregunte al lehendakari Ibarretxe cuando fue a reformar el Estatuto de Gernika a Madrid.